AI監管進度落後X地緣政治蔓延　全球AI治理淪意識形態對抗

重點摘要

1. AI技術的快速進展影響全人類，各項風險也已逐漸浮現，AI系統開發者必須與政策制定者合作，加快發展AI管理系統。
2. 中美間的地緣政治競爭，延伸到AI領域，在民主價值與中國、俄羅斯的對抗下，全球化的AI監管面臨僵局。
3. 美中在推行具法律拘束力的AI法案進度落後，歐盟已進入立法的最後階段討論。
4. AI監管需全球參與，歐美與中國在意識形態上存在巨大差異，難就人工智慧與中國達成有意義且實質的規則。

【文／馮震宇 圖片提供／達志影像】

　　在ChatGPT引爆全球AI熱潮後，有鑑於AI技術快速發展對人類可能的影響，國際社會終於在AI觀念出現70年之後開始推動AI治理，並嘗試以法律及行政手段雙管齊下的方式，對先進AI技術發展與應用進行監管。

　　但在最需要國際合作的當下，地緣政治卻成為AI全球治理的不確定因素，在美國結合盟友對中國AI發展予以封鎖之際，美中兩大AI強國卻各自推出不同的倡議規劃，而歐洲則持續推動以法律對AI加以監管，此三分天下之態勢也突顯達成AI全球治理的挑戰。

AI進程極速狂飆
企業也呼籲監管AI

　　根據美國卡內基基金會的研究，用於訓練A I 系統的運算能力在10年間增加了5,500萬倍，下一代的尖端模型能以較目前GPT-4更快10倍的運算能力進行訓練，也因此有專家估計，在2030年以前將會出現人類難以控制的AI系統，除非國際社會能迅速建立適當的保障措施和政策回應，否則AI將會為人類社會帶來新的風險，也將對AI治理帶來更大的挑戰。

　　甚至剛被OpenAI董事會罷黜的前執行長阿特曼(Altman) 在今年5月於美國國會作證時，就呼籲美國國會對AI進行監管。他指出，生成式AI雖能夠改善工作效率與創造新工作，但他也對AI可能對世界帶來的風險深感憂心。也因此他明確的表示，政府的監管對於減輕日益強大的AI 模型所帶來的風險至關重要，希望能與政府合作，防範新技術發生問題。

　　隨著先進的AI系統以驚人的速度席捲全球，阿特曼的擔憂也迅速成為現實，世界各地不斷出現案例，如運用AI技術製造與散播虛假訊息、深偽(Deep Fake) 變音、侵害隱私、破解密碼與其他各種不法情事，就可以理解能力超強且不受規範的AI在社會各個層面所可能造成的影響。國際社會極需以負責任的態度面對AI 潛在風險，提早因應AI發展所可能造成的傷害，方能確實善用AI 帶來的機會與挑戰。

中美角力影響AI監管
國家安全圍堵延伸至AI

　　面對如此變局，國際間卻對如何因應AI快速發展，以及加以監管等關鍵問題進度緩慢。美國雖在2023年2月舉行「軍事領域負責任使用AI峰會」上，提出《關於負責任地在軍事領域使用AI和自主技術的政治宣言》，希望達成在AI在軍事發展和部署方面之國際共識，以維持國際法、國際安全與穩定，但迄今只有36國支持這項宣言。更重要的，在最需國際合作共同推動全球AI治理之際，美國卻聯合盟友開展對中國科技的圍堵並擴大國家安全至AI領域，也對達成全球AI治理與AI監管帶來一定的影響。雖美中兩國元首近日在APEC會議前舉行拜席會，為緩和大國競爭提供了一個機會，但仍無法打破地緣政治的緊箍咒。

　　例如美國在拜席會前，即放話稱雙方將在頭方面達成共識，最終雙方只同意在AI領域進行最低限度地合作，以防範這項技術用於軍事甚至核武，在AI技術與無人機方面，未能達成協議。在軍事運用以外的其他領域，雖然各國政府並未採取積極的措施，但非營利NGO團體則率先跳出來大聲疾呼，使得對AI技術加以監管的音量逐漸擴大，進而影響到全世界。例如非營利組織「未來生命研究所」(Future of Life Institute)擔心AI技術的快速進展必然會影響整個人類，就在2023年3月發表公開信，呼籲OpenAI暫緩訓練比GPT-4更高階的AI系統6個月。

AI將影響人類生存
美處領先地位傾向放任

　　這封公開信主張高級AI可能意謂著地球生命史上的深刻變化，應該投入相應的考量和資源，對之進行規劃和管理，並指出AI 的三大問題，包括：

1. AI技術未能公開透明使生成式AI存在風險。
2. OpenAI產品介面存有重大隱私瑕疵，會因快取而暴露使用者與ChatGPT的聊天紀錄甚至付款資料。
3. 風險倫理評估無法跟上模型開發與產品上市速度等問題。

　　為此， 這封公開信呼籲AI系統開發者必須與政策制定者合作，加快發展AI管理系統。而未來的AI管理系統至少應該包括：「專門負責監管AI的機構、區分真實與AI生成內容的來源和浮水印系統、強大的審計和認證系統。」此外，還應明確對AI造成之損害訂定責任歸屬規則，並為AI安全技術研究提供強大的公共資金。

　　這封公開信一經公開，就在短短3周內獲得包括圖靈獎得主Yoshua Bengio、Stability AI首席執行官Emad Mostaque、蘋果聯合創始人Steve Wozniak、馬斯克等知名人士在內的31,810人連署，顯現出民間對AI治理的重視。

　　而民間非營利團體積極推動此等議題，也相對突顯出美國政府的不作為。主要因為全球領先的AI業者，均為美國公司，因此美國政府的態度也一如網路發展初期，對此新興技術的發展採取放任政策，以免阻撓美國企業在全球的發展。

　　因此到GPT-4出現之前， 美國聯邦政府僅在2022年10月提出了一項屬政策聲明性質的《AI 權利法案》(Artificial Intelligence Bill of Rights)，涵蓋建立安全有效的系統、保護民眾免於演算法歧視、維護數據隱私、自動化系統運作透明化、保障退出權與尋求協助管道等5大面向。但由於其僅具有自願遵循性質，並不具有法律拘束力，故並未能對各大科技巨頭與AI新創公司產生實質的影響。

各國AI應對作為
美中外各國積極行動

　　相對於美中兩大AI技術強國的吝於表態，G7則在2023年5月20日舉行的廣島峰會上達成共識，認同為發展值得信賴的AI技術，各國應開發並施行一套符合G7民主價值觀的國際技術與監管標準，以規範AI的應用。其具體內容包括公平、問責機制、透明度、防止網路霸凌以及尊重個人隱私權和人權。為此，G7還建立「廣島人工智慧進程」(Hiroshima AI Process) 以討論AI 相關事務，並預計在2023年底發佈報告。

　　緊接著，聯合國也在2023年10月任命了一個國際專家小組，就人工智慧治理議題向秘書長提供建議，並規劃出聯合國的AI 治理路線圖。

歐盟作為
2021年提出具法律效力的AI法案

　　歐洲是對AI技術發展與應用最為關切的區域。歐盟執委會早在2018年6月就成立人工智慧高級專家組，並在2019年4月提出「可信賴的人工智慧倫理準則」(Ethics Guidelines for Trustworthy AI)，要求AI需遵守人類自主、傷害預防、公平、透明公開等倫理原則。

　　更重要的，就是歐盟執委會在2021年4月提出具有法律拘束力的「人工智慧法律調和規則」（簡稱人工智慧法案Artificial Intelligence Act）的草案，經2年的協商後，在2023年連闖兩關，通過內部市場委員會與歐洲議會審議，正式進入立法最後階段的三方協商（Trilogue，即歐洲議會、歐洲聯盟理事會和歐洲委員會之間的三方討論）階段。該草案將AI 應用技術劃分為「低風險」、「高風險」以及「不可接受」等3 個風險等級。

　　其中，生物辨識系統，包括人臉辨識系統的應用被列為「不可接受」，法案將徹底禁止各國使用生物及人臉辨識系統。此外，利用AI 系統影響選舉則被列為「高風險」，各國應嚴格限制、審查該行為。對違反該法案內容者，最高將可以被處4,000萬歐元或公司全球營業額7% 的罰款。

　　原本該草案預計將在2023年底完成協商並正式生效，但由於歐洲議會在6月所通過的草案僅先針對大型基礎AI系統進行監管，並未對所有AI業者加以規範，以至於在三方協商中出現僵局。例如德、法、義3國認為，該法應對所有AI業者都適用，不應僅限於大型基礎AI系統。

　　此外，草案全面禁止人臉辨識技術，但許多歐盟國家則表示反對。目前西班牙已提出妥協方案，要求對語言模型的漏洞進行更頻繁的審查，並建立一個類似《歐盟數位服務法》(DSA)的機制，也就是根據用戶數量進行分級監管，並將在12月召開第四次三方協商會議，若在12月仍無法突破僵局，該法案即必然會被推遲。

美國作為
AI 系統開發者需與美政府共享安全與重大資訊

　　相對於歐洲積極推動具法律拘束力的AI 法案，美國總統拜登遲至2023年10月30日才簽署首項關於人工智慧行政命令。白宮表示，為了確保風險管控和創新發展並存，「我們必須管理這項技術」。

　　此項行政命令涵蓋8個面向，包括建立AI安全新標準、保護美國人隱私、促進公平和公民權利、支持消費者病患與學生、支持勞工、推動創新與競爭、提昇美國在海外的領導地位、以G7 AI宣言中直白表示，應施行一套「符合G7民主價值觀」的國際技術與監管標準，讓美國和歐盟很難就人工智慧與中國達成有意義且實質的規則。

及確保政府負責任及有效地使用AI。其中最關鍵的就是建立AI安全新標準，其具體措施包括要求最強大(Most Powerful) AI系統的開發者必須與美國政府分享其安全測試結構與其它重大資訊；必須發展各式標準、工具與測試來協助確保AI 系統的安全性與可靠性；制定強大的標準來監控生物合成，避免利用AI設計出危險的生物材料；建立如何分辨AI生成內容與官方內容的偵測機制與最佳實施例，以避免人們遭到AI詐騙；開發AI工具來發現及修補重大軟體中的安全漏洞。

　　而在這項行政命令公佈後，YouTube 就宣佈將對YouTube影片新增AI生成標籤，創作者若拒絕揭露，將會面臨停權下架的風險。其具體做法就是YouTube將提供新選項，要求創作者在上傳內容時，揭露相關內容是否經過變造、合成或使用AI工具生成。若內容係由AI產生、數位合成或修改，YouTube將在說明面板中新增標籤，標示部分內容係經過數位修改或生成；若影片內容涉及臉孔、聲音等可辨識之個人身分內容，受影響者還能根據隱私權申訴程序要求移除。

中國作為
支持在聯合國框架下討論成立國際AI治理機構

　　至於中國，則是在2023年10月18日於一帶一路高峰論壇上發佈了「全球人工智能治理倡議」，提出中國對全球AI治理的方案。該倡議以AI發展、安全、治理為核心，闡述中國對AI治理的態度，重點包括：堅持相互尊重、平等互利，反對惡意阻撓他國AI發展；主張建立AI風險等級測試評估體系，不斷提昇AI技術的安全性、可靠性、可控性、公平性；支持在充分尊重各國政策和實踐基礎上，形成具有廣泛共識的全球AI治理框架和標準規範。

　　更重要的，就是中國表態支持在聯合國框架下討論成立國際AI治理機構。但五眼聯盟則選在同一天以中國對全球創新構成「前所未有的威脅」為由發表共同聲明，指責中國利用AI竊取智慧財產權，使用AI 進行駭客攻擊和間諜活動。

英國作為
舉辦全球第一次「人工智慧安全峰會」

　　而英國則在達成國際對AI安全監管方面，踏出了重要的一步。在2023年11月1日，英國於二戰時期盟軍密碼解讀重鎮的英格蘭「布萊切利公園」(Bletchley Park) 舉辦了第一次全球「人工智慧安全峰會」(AI Safety Summit)，除強調AI 在全球帶來的風險，並呼籲國際合作以應對這些挑戰，而會議的結論也為國際AI 安全制度奠定初步基礎。

　　這場峰會主要在於呼應科技界對AI監管的倡議，並將重點置於先進AI 風險的議題上，例如AI對人類社會的威脅與網路安全等議題。所有參與國（包括歐盟、英國、美國與中國等28國）與全球領先AI公司還在峰會召開前發佈「布萊切利宣言」(Bletchley Declaration)，特別強調發展AI所需面對的風險與應考量的議題，例如指出AI所帶來的許多風險基本上是國際性的，應透過國際合作來解決，各國應同時考慮推動創新及相對應的監管架構，以最大化AI的好處並管理風險。

　　此外，該峰會還支持2018年圖靈獎得主、聯合國科學顧問委員會成員Yoshua Bengio領導的國際科學家小組發布首份AI安全報告，以確定進一步研究的優先領域，並作為成立一個永久的國際人工智慧安全小組(IPAIS) 的第一步。

　　雖然各國在該峰會就AI 安全監管的必要性達成一些共識，但對於如何具體實現，以及由誰領導執行計畫仍存在分歧，而英國對中國的態度與拜席會達成的有限度合作，也進一步突顯在地緣政治衝突下，達成國際AI安全監管目標的困難。這是因為雖然英國邀請中國與會，但卻以安全為由，限制中國代表團的參與，使得中國代表團在第一天會議結束後就提前打包走人。

監管涉價值對抗
民主陣營 VS. 中國

　　而歐美與中國就有關AI 監管與治理態度的差異與競爭關係，其實已在相關國際會議中表露無遺。例如G7在其AI宣言中就直白的表示，各國應開發並施行一套「符合G7民主價值觀」的國際技術與監管標準。而在2023年9月於布魯塞爾舉行的歐洲新聞國際AI 峰會的討論中，大多數參加的專家也都認為，在AI標準方面與中國合作的可能非常低。

　　美國哥倫比亞法學院Bradford 教授在接受歐洲Euronews 訪問時更點出問題的核心。他指出，「我認為可以公平地說，地緣政治現實不太有利於深入、有意義的合作。」由於美國和中國之間的科技戰不斷升級，出現一場激烈的技術霸主競賽，使得人們對誰是經濟強國、科技強國、地緣政治強國特別關切，再加上兩國在意識形態上也存在巨大差異，「因此，美國和歐盟很難就人工智慧與中國達成有意義且實質的規則。」

　　而歐洲議會負責歐盟AI法案的歐洲議會議員Drago Tudorache 在接受EuroNews訪問時也表示，目前談與中國在AI方面的合作過早，且應該是次要的，因為西方國家應先達成共識後再與中國進行對話。

　　也因此從目前國際現狀觀察，由於無法在短期內就全球AI治理達成共識，或將仍維持由各國各自努力再徐圖發展的局面，而歐盟仍將會努力完成AI法案，對全球AI 發展與應用投射歐盟的價值觀。

台灣可以做什麼
訓練資料獲取合法性

　　但就我國而言，台灣身為全球AI算力最重要供應者，必須積極參與國際AI 治理與監管的各種會議與活動，以洞察全球AI治理與監管趨勢，並應兼顧AI技術創新與保護AI利用者。而其中最重要的發展，應該就是國科會正大力推動的《人工智慧基本法》草案。

　　該法將對隱私保護、資料治理、風險管控、倫理原則規範、產業推動，以及AI 應用的遵法與合法性等面向加以規範。但是由於AI技術與應用仍在快速發展，且國際間尚未能就全球AI治理達成共識的情況下，台灣是否要超前部署，率先訂定人工智慧專法，就值得深思。

　　其實與其超前立法，還不如反思應如何完善現有法規架構。而其中一個可以思考的方向，就是如何降低取得高品質AI 訓練資料的困難度，以及如何降低訓練AI語言模型時違反著作權法與個資法的法律風險，例如可考慮引進歐盟著作權指令之資料探勘(Text and Data Mining, TDM) 例外，以便利台灣AI業者能合法取得資料用於AI訓練，並致力於與台灣產業緊密結合的AI技術開發和應用，或許將會更有助於台灣在全球AI治理架構內發光發熱。（本文作者為政治大學法學院暨商學院合聘教授）

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